Obligación del acceso electrónico a las #aapp

Vale, estamos en una crisis en la que nadie nos metió. Una vez dentro, no nos queda más remedio que apretar los dientes, mirar haca delante y buscar medios de sacra dinero en dónde lo hay. Seamos zahories Gobierno Electrónico en mano para ir a la búsqueda de nuevas fuentes de recursos económicos para las Administraciones. Dice nuestro máximo marco legal en la materia, la Ley 11/2007, lo siguiente:

Artículo 27.6 Reglamentariamente, las Administraciones Públicas podrán establecer la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando sólo medios electrónicos, cuando los interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos.

Atendiendo a los resultados de los últimos estudios referentes al uso de las TIC por parte de empresas y miscroempresas realizado por el ONTSI,  el 97,2% de las primeras y el 58,1% de las segundas disponen de acceso a Internet. Resulta por tanto chocante, que en el primero de los casos tan sólo 70,1% haga uso del Gobierno Electrónico y en el segundo de los casos tan sólo el 39,8%. Algo similar sucede cuando nos acercamos a los datos similares existentes para ciudadanos, frente a un uso directo de la Administración Electrónica de un 39% nos encontramos conque el 64,2% de la población es internauta. Aunque los datos de tramitación electrónica para ciudadanos y empresas algo más positivos, acercándonos según el OBSAE al 51% y 82% respectivamente, parece claro que existe una amplia bolsa en todos los casos de personas juridicas o colectivos de personas físicas con capacidad para relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas que sin embargo no lo hacen.

Existen aún pocos casos de obligación a empresas, y muchos menos a ciudadanos, de utilizar los medios electrónicos para relacionarse con las Administraciones Públicas. Quizás demasiado cuidadosamente, la Seguridad Social, la Agencia Tributaria y el Servicio Público de Empleo han empezado a obligar a empresas dejando a un lado a las microempresas, y el Ministerio de Educación ha implantado la tramitación completa de las becas universitarias por Internet, pero poco más. Sin embargo la identidad electrónica se facilita gratis (DNIe o certificado de la FNMT) e Internet está presente en la vida de muchos. 

Va siendo hora, por tanto, de comenzar a establecer obligaciones de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, aunque sea sólo por justicia social. Ni una sóla empresa por encima de los 10 empleados debería acudir a una ventanilla y sólo ciudadanos y empresas que justificaran no estar abonados a Internet deberían tener permitida la atención presencial. Los servicios destinados a favorecer la cohesión social, y el acceso presencial  a la Administración debería ser considerado uno de ellos, sólo han de ser para aquel que los necesita. Para ello, tan sólo es necesario un Real Decreto.

Una reforma necesaria de las AAPP: La migración al canal electrónico

La presente crisis económica es un momento para el liderazgo en la Administración Pública, para la toma de decisiones que podrían ser de difícil encaje en epocas de bonanza. A los funcionarios se nos ha bajado el sueldo, a los pensionistas se les ha congelado sus derechos económicos, pero pocas medidas reales de reforma han sido tomadas, escasas decisiones que supongan una apuesta decidida por la sostenibilidad del sector público. Se trata de hacer más con menos, pero para hacer más con menos hemos de cambiar nuestra aproximación a la obligación diaria de servir al ciudadano.

El canal electrónico de los servicios públicos presenta indudables beneficios, tanto en términos de eficiencia como de efectividad. Estos frutos, sin embargo, no están recogiéndose, y lo que es más, está suponiendo un coste añadido. La dura decisión de suprimir los canales heredados de servicios públicos sólo ha sido tomada de modo contundente al respecto de los boletines oficiales. Es difícil encontrar ya una Administración en España que publique los mismos en formato papel. Hay que seguir profundizando en esta vía, pero el momento se antoja siempre lejano.

Sin embargo, los instrumentos para ello están ahí. El artículo 27.6 de la Ley 11/2007 permite a las Administraciones Públicas establecer de modo reglamentario la obligatoriedad de relacionarse con ellas de modos electrónicos. Aun siendo este artículo de carácter básico de acuerdo a la Disposición Final Primera de la Ley 11/2007, existen pocos casos en que se haya hecho uso de la previsión. La AEAT y la Seguridad Social creo que obligan para algún procedimiento de empresas, pero se ha dado el caso que incluso algún juez haya denegado la potestad de imponer esta obligación.

Una migración ordenada al canal electrónico es una reforma de la Administración cada vez más perentoria. Sin embargo, dado el carácter legalista de nuestra Administración, es difícil que esta suceda sin un marco legal que obligue a ella. Una posibilidad sería el desarrollo de una norma de objetivación  de la migración, desarrollo reglamentario del artículo 27.6 de la Ley 11/2007 o en forma de Ley que supere el mismo. Bastaría que el contenido de dicha norma estuviera incluyera:
* Obligación a las unidades administrativas a publicar para todo procedimiento los datos de uso mensuales para cada uno de los canales (presencial, internet, móvil)
* Obligara a suprimir el canal presencial si por un periodo concreto (a determinar) el uso del mismo estuviera por debajo de un umbral determinado
* Medidas de inclusión selectivas pero objetivas para ciertos colectivos, facilitándoles intermediación humana gratuita a través de funcionario público (prevista en artículo 22 de la Ley 11/2007)

El exceso de normas legales es siempre objeto de crítica. Ciertas normas son necesarias para garantizar nuestro modelo de sociedad. Esta posible norma sería una de ellas.

Resistencia a la innovación de la sociedad española ante el #egov

La Ley 11/2007 obliga en su artículo 34 a que la aplicación de medios electrónicos en los procedimientos administrativos implique un "rediseño funcional y simplificación del procedimiento". Eso, ni más ni menos, es lo que se ha realizado con el Real Decreto 170/2010, de 19 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de centros de reconocimiento destinados a verificar las aptitudes psicofísicas de los conductores. Dicha norma regula como todos y cada uno de los españoles accedemos a la renovación del carnet de conducir.

El rediseño realizado es quizás uno de los más innovadores en materia de Gobierno Electrónico en España, aunando inclusividad en la aplicación de medios electrónicos con reducción de cargas administrativas para el ciudadano y reducción de burocracia innecesaria. No entra plenamente en vigor el Real Decreto hasta Noviembre, pero algunos ya hemos disfrutado del mismo. Antes, habíamos de ir a los centros de reconocimiento médico de conductores (CRC) para después ir a las oficinas de la Dirección General de Tráfico (DGT) a finalizar la tramitación del carnet de conducir aportando fotografía y certificado médico. Ahora, son los CRC los que por medios electrónicos hacen llegar la DGT nuestra fotografía y firma manuscrita digitalizada junto con el resultado del reconocimiento médico sin necesidad de que hayamos de desplazarnos a las oficinas de la Administración. Los medios técnicos que permiten esta modernización de la expedición del carnet de conducir son aportados por la DGT, que instala en cada CRC la aplicación, una Webcam y un lector de firmas manuscritas (de esos que ya se ven en uso en grandes superficies comerciales).

Cuando aún esta innovación estaba en fase de diseño, tuve oportunidad de oir hablar de ella. Me resultaba difícil pensar que nadie pudiera posicionarse en contra de la misma. Es difícil que una solución de Gobierno Electrónico presente menos dificultades de uso para los ciudadanos. Sin embargo, la resistencia al cambio de la sociedad española es capaz de aparecer donde uno menos se los espera. El otro día me enteré (con retraso) que una serie de asociaciones profesionales de fotografos "se oponen al sistema propuesto por la DGT de captación de imagen mediante webcam en los centros de reconocimiento psicotécnicos ya que supone un intrusismo en el sector de la fotografía profesional". Leyendo su carta, proponen para ello que los CRC en lugar de tomar la fotografía con la Webcam proporcionada realicen un escaneo de la que proporcione el ciudadano o admitan que esta le sea enviada por correo electrónico. En definitiva, mantener su cuota de negocio cautivo.
Claramente, el sistema en fase de implantación por la DGT supondrá una merma de ingresos para los fotografos, que ellos estiman pérdidas en 27 millones de Euros. Sin embargo, el ahorro económico para la sociedad que supone la medida también es cuantificable y excede con creces está cantidad. De acuerdo a los datos de la DGT, se expidieron en 2008 un total 859.179 licencias de conducir tipo B (la que usamos todos). De acuerdo con el sistema de evaluación de cargas incluido en la "Guía Metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo", la diferencia de coste a favor de la sociedad que supone la presentación de cada solicitud a través de los CRC en lugar de hacerlo él presencialmente es de 45 Euros, lo que supondrá una reducción de costes económicos para la sociedad (sólo en licencias B) de más de 38 millones anuales de Euros (sin contar los ahorros que supone para la Administración que también repercuten en todos los ciudadanos).

Cuanto nos gusta que la sociedad gane en competitividad y que la Administración sea más efciente mientras que nada cambie para nosotros.

Discriminación positiva del software de fuentes abiertas

El Gobierno Electrónico es una política pública más, debiendo aprender por su relativa juventud de las herramientas  utilizadas en otros ámbitos. Una de ellas es la discriminación positiva, cuyo uso podría ser clave para favorecer la introducción definitiva del software de fuentes abiertas en las Administraciones Públicas.

No deja de ser chocante, que en este periodo de búsqueda de ganancia de eficiciencia económica y racionalización de las TIC no se ponga la cuestión del software de fuentes abiertas encima del tapete. No soy un talibán del mismo, pero si reconozco que su uso en las Administraciones Públicas puede traer ventajas económicas, además de mayor transparencia al Gobierno Electrónico. Se trata de poner las condiciones para que estas ventajas sean obtenidas, una competición igualitaria entre software propietario y software de fuentes abiertas. Nuestra legislación (Ley 11/2007 y Esquema Nacional de Interoperabilidad) es a mi juicio acertada en no establecer una predilección en la elección del software de fuentes abiertas, pero ello significa que hay que establecer las condiciones de igualdad para que ello no suponga una predilección no deseada por el software propietario. En palabras de John Stuart Mill utilizadas en la exposición de motivos de la Ley Organica de Igualdad, la «perfecta igualdad es la que no admite poder ni privilegio para unos ni incapacidad para otros».

Es necesario por tanto poner al software de fuentes abiertas en condiciones de igualdad en las licitaciones públicas. La herramienta para ello es la definición de claúsulas tipo a incluir en los pliegos técnicos que garanticen la igualdad. Una propuesta de las mismas serían:

• Cálculo por el licitante del total de coste del ciclo de vida de su propuesta, incluyendo costes de entrada y salida de la misma
• En aquellos casos que se otorgue una licencia perpetua o por uso de un producto propietario, especificar el coste de lista de precios de la misma, que se añadira al total de coste del proyecto y se tendrá en cuenta en la valoración de la oferta económica
• Un licitador podrá ofertar un producto propietario en su propuesta, pero habra de dar evidencia de que tiene en su empresa capacidades para uso de software de fuentes abiertas y que ha valorado la posibilidad de su uso para el proyecto aunque lo haya descartado
• Las licencias de los productos si los hubiese serán validas para toda la Administración, debiendo motivarse posibles costes de licencia por usuario
• Declaración explícita de no haber vendido previamente la solución a ninguna unidad administrativa y de haberlo hecho indicarse el impacto de la reusabilidad sobre el coste de la propuesta

Y no sólo debería haber esta obligación para  el licitador, también las unidades promotoras deberían reflejar en las memorias previas a iniciar la adquisición las acciones que han realizado para comprobar que el proyecto que solicitan no ha sido desarrollado por una unidad administrativa, y que por tanto no pueden acceder sin coste a una solución similar en aplicación de lo previsto en la Ley 11/2007.

No se trata de favorecer el uso del software de fuentes abiertas, pero si de ponerle en condiciones de ser objeto de valoración como alternativa y potencialmente elección.

#ogov en el nuevo marco jurídico de las #aapp de Cataluña

Como en todo tramo final de legislatura, el Parlamento de Cataluña ha estado envuelto en los últimos meses en un frenesí legislativo. Entre estas leyes se encuentran la Ley 26/2010 y la Ley 29/2010 de la Generalidad de Cataluña que regulan, respectivamente, las particularidades del procedimiento administrativo en Cataluña y la aplicación de medios electrónicos en el sector público de Cataluña.

He de reconocer que me resulta incomprensible cuál es la razón (aparte de que esté escrito en la Constitución) por la que los Gobiernos de las Comunidades Autónomas se empeñan en aprobar leyes propias relacionadas con el funcionamiento de la Administración, que debería ser igual para todos los españoles. Ello sin embargo es ocasión para mejorar y superar el marco legislativo del Estado, algo que en parte, aunque insuficientemente, hacen las leyes mencionadas en lo relativo al Gobierno Abierto.

Ya es bastante que ambas leyes, a diferencia de las equivalentes del Estado (Ley 30/1992 y Ley 11/2007), dediquen  más espacio a la transparencia y participación por medios electrónicos. Se quedan sin embargo casi siempre en el ámbito del "puede" y no del "debe". 

El derecho de acceso a la información regulado en los artículos 26 y 27 de la Ley 26/2010 no elimina en ningún momento las restricciones de la Ley 30/1992. Ni elimina la condición de interesado como requisito de acceso ni fija plazos tasativos de respuesta. Tampoco avanza la Ley 29/2010 en este ámbito, no obligando a ningún plazo para implementar el ejercicio del derecho de acceso ante las Administraciones Catalanas por medios electrónicos ni mucho menos a ofrecer de modo proactivo estadísticas sobre cuantas son las peticiones recibidas y el tratamiento realizado de ellas.

En lo referente a la información publicada de modo proactivo, el artículo 10 de la Ley 29/2010 ofrece una lista de la que es obligado ofrecer, bastante más que hace la Ley 11/2007. Sin embargo, ni fija un plazo en el cual ha de estar esa información necesariamente presente en las sedes electrónicas y entre la misma no figuran datos de ejecución presupuestaria de modo desagregado. Tampoco la ley establece obligación alguna a uso de formatos reutilizables en la información publicada (algo más que el uso de estándares abiertos que cubre las menciones a la interoperabilidad).

La participación por medios electrónicos queda igualmente en el ámbito del "puede". Se indica la posibilidad del uso de los mismos en los procedimientos de audiencia e información pública (artículos 67 y 68 de la Ley 26/2010) y el artículo 12 de la Ley 29/2010 habla de fomentar el uso de los mismos para canalizar la participación y promover la creación de comunidades virtuales. Bastantes más menciones que en legislación estatal, pero sólo "pueden" y no "deben".

Se va avanzando, pero tal y cómo indicaba en un post anterior, no esperemos más iniciativas de Gobierno Abierto por unos meses.

Comparación del gasto TIC en AAPP como base de la racionalización

El coste de las Tecnologías de la Información en las Administraciones Públicas es objeto de debate recurrente. Una continua puesta en tela de juicio de su presunto excesivo coste para el erario público, que además suele castigar más a quien más transparente es en los gastos en los que incurre. Una cosa lleva a otra, y fruto de ese debate son los continuos cantos a la externalización de las TIC que en alguna entrada anterior de la bitácora he comentado. Sólo demostrando que se dan los servicios tecnológicos adecuados, con la calidad requerida y al coste preciso, es posible cortar este debate. Cortar dicho debate permitiría al colectivo de profesionales públicos de las TIC participar en otros, adentrarse en los senderos vedados a quienes no son economistas, abogados o leguleyos.

Pero identificar los servicios adecuados, calidad necesaria y costes precisos sólo es posible mediante una comparación entre iguales. Y hoy desconocemos cuanto nos cuesta a cada Administración en España los servicios tecnológicos que utilizamos.

Es necesario, en primer lugar, impulsar como colectivo un ejercicio de transparencia colectiva. La interoperabilidad, la ruptura con la cultura de silos hemos de impulsarla en las fronteras de lo tecnológico, promoviendo un consenso sobre una metodología común a las Administraciones Públicas españolas para dar cuenta de sus gastos TIC a la sociedad. Sólo he localizado en España el caso de la AGE, que recoge en REINA los gastos de los distintos Ministerios. Ni tan siquiera en OpenData Euzkadi he encontrado otro caso de publicación de modo claro de los gastos TIC de una AAPP. El miedo a la comparación ha de ser desplazado por el aprendizaje que proporciona.

Pero mostrar los gastos sin un contexto es un ejercicio loable pero mejorable. Una mayor relación de los mismos con objetivos de rendimiento de las Administraciones Públicas habría de estar presente en la metodología resultante. Resulta menos complicado identificar el coste TIC de un transacción administrativa que el coste de las llamadas unidades de negocio (como si las TIC no fuera parte del mismo). Es esta una fortaleza que debe aprovecharse. Lo mismo sucede con la calidad de los servicios tecnológicos. La gestión por proyectos clásica de las TIC o marcos como ITIL permite establecer ligazones del coste de un servicio con la calidad con la que el mismo se presta. No es tanto gastar menos como gastarlo allá dónde es más necesario.

Las ventajas de este esfuerzo tanto para los profesionales públicos de las TIC como para los ciudadanos es clara. Expresar en términos comparativos y de negocio el coste de las TIC para las Administraciones Públicas como primer paso para la optimización del mismo, y con ello poder profundizar en su uso y la transformacion subsiguiente.

Puede parecer un ejercicio de ingenuidad, pero nada más alejado de ello. Se ha hecho para identificar como racionalizar el gasto sanitario, luego es posible para nuestro ámbito llegar a consensos interadministrativos. Se trataría de promover para ello la cooperación administrativa a través de los organismos previstos en la legislación (Comité Sectorial de Administración Electrónica, Artículo 40 Ley 11/2007). Tras la fase de crecimiento que supuso la implantación de la Ley 11/2007, una fase de racionalización ha de ser el siguiente esfuerzo colectivo de los profesionales TIC. Y recordemos, o lo hacemos entre todos o nos lo darán hecho. Bastantes señales de ello han dado desde ciertos ámbitos.

El derecho a la información pública por medios electrónicos

Con la promoción de las políticas de Gobierno Abierto, está surgiendo la demanda ciudadana de un nuevo derecho: El acceso electrónico a toda información pública. En contra de lo que pueda pensarse al calor de la excitación de iniciativas internacionales (USA, UK, ...) o nacionales (Pais Vasco), no existe marco legal que garantice dicho derecho en ninguno de los entornos donde estas acciones están acaeciendo (aunque de modo generoso, podríamos considerar el derecho a la información pública por medios electrónicos como reconocido en el artículo 6.1 de la Ley 11/2007). Ello limita la sostenibilidad de la transparencia y del ecosistema alrededor de la misma, en particular las aplicaciones de terceros construidas sobre los datos liberados.

Alcanzar la proclamación de este derecho, aparece como un nuevo mojón en la carrera USA-UK por el título de campeón del Gobierno Abierto. El Gobierno de coalición británico anunció al constituirse que establecería el derecho a los datos (right-to-data), pero parece que en USA toman de nuevo la delantera al respecto existiendo un primer anteproyecto de "Public Online Information Act" (POIA) en trámite en el Congreso.

Los elementos del anteproyecto de ley USA mediante el que se pretende garantizar el derecho a la información pública por medios electrónicos son:

• Consagración de la equivalencia "publico=online"


• Creación de órganos administrativos de promoción y coordinación de la publicación de información por medios electrónicos


• Obligatoriedad de establecer y mantener para siempre catálogos de la información pública online, así como de mantener 24x7 accesible en línea la información pública


• Equivalencia del ejercicio del derecho de acceso a la información al del derecho a tener la información pública accesible en Internet


• Contemplar como falta disciplinaria una negativa injustificada de hacer accesible online información pública

La legislación es necesaria si no queremos retroceder en lo andado en el Gobierno Abierto. El reconocimiento del derecho al acceso a la información pública por medios electrónicos es la única garantía posible para ello.

El uso de los medios sociales por empleados de las AAPP

Hace ya unos meses, hice referencia a la necesidad de desarrollar procedimientos que regularan la intervención del factor humano de la función pública en los medios sociales. Que dicha regulación es más que necesaria lo muestran incidentes como el acaecido en el Principado de Asturias, el lamentable bloqueo de una de esas bitacoras informales de un empleado público que ayudan a la creación e incremento del conocimiento en el colectivo de los empleados públicos. Con unas cuantas lecturas más y alguna pieza legislativa nueva en nuestro ordenamiento jurídico, vuelvo sobre el tema, con la creencia que el Gobierno Abierto ha de ser en gran medida desarrollado entorno al empleado público.

Son dos los ámbitos diferenciados que deben regularse. De un lado, el uso informal, como persona que hace uso de los medios sociales para adquirir y compartir conocimiento con personas de un mismo ámbito profesional. De otro lado, el uso oficial, como parte de un organismo público al servicio de la ciudadanía.

La regulación del uso informal de los medios sociales por los empleados públicos debería limitarse al incentivo de la misma. Han de equipararse a una herramienta más de trabajo, con las limitaciones únicas de la responsabilidad y la discrección y la manifestación (implícita por el contexto o explícita) del carácter personal y no profesional del uso. Con estas salvaguardas, somos un número importante los que cada día nos beneficiamos de la generación de conocimiento colectivo.

Más compleja es la regulación del uso formal. Las nueve páginas del documento "Best practices for social media usage in North Carolina" nos dan unas cuantas pistas al respecto de la visión global de esta regulación, y ha sido la inspiración del resto de esta entrada. La regulación empieza por entroncar el uso de los medios sociales con la estrategia global de comunicación del organismo. Los gabinetes de prensa obviamente han de jugar un papel rector en este punto y deben ser los primeros involucrados en el diseño de la estrategia en este punto, fijar quién y cómo puede intervenir en y en qué medios.  Un ejemplo real de la compleja relación entre los  gabinetes de prensa y aquellos que intervienen en los medios sociales , así como de los beneficios del uso de los mismos, está descrita en esta entrada de "Digital Engagement".

En segundo lugar, ha de crearse un marco de garantías y obligaciones de aquellos que actuan en nombre de los organismos en los medios sociales. En mi anterior entrada sobre este tema, hacia mención de las normas la respecto creadas en Reino Unido, hoy me parecen escasas. Las normas han de contener no sólo una reglas de comportamiento y su entronque con las consecuencias disciplinarias de su incumplimiento, sino también han de reflejar los procesos de solicitud y autorización de participación en medios necesarios para ello. Prever la existencia de estas normas en el desarrollo reglamentario del EBEP en las distintas Administraciones, sería quizás recomendable.

En tercer lugar, entran en juego la regulación de los medios tecnológicos utilizados para habilitar la partipación del empleado público en los medios sociales. Aunque sobre ello podría debatirse, es mi opinión que la regulación aplicable habría de ser la Ley 11/2007 (y el RD 1671/2009 en el caso de la AGE). En este marco legal, y debido a las posibles consecuencias de la intervención de un empleado público en una conversación virtual registrable, hay que buscar los medios de  autenticación y registro de la participación de empleado público en un medio social. Si los medios sociales están bajo control del organismo en la sede selectrónica, autenticación y registro de las intervenciones en medios sociales vendrán garantizados por las previsiones para ambos ámbitos en las sedes electrónicas. La complejidad puede surgir cuando los medios sociales están fuera de la sede electrónica de los organismos. En primer lugar, el marco legal nos facilita los sistemas de firma electrónica que habrían de utilizarse, que en el marco de la AGE se limitan a sistemas basados en certificado de acuerdo al RD 1671/2009.  En segundo lugar, habría de disponerse de mecanismos de archivo fideligno del documento electrónico resultante de la participación del empleado público en el medio social (sobre la importancia de este punto, ver éste artículo). Es fácil suponer, que estos dos condicionantes limitan en la práctica poder actuar en los medios sociales no establecidos por los gobiernos como sería deseable.

Aunque el asunto no es tan simple como sería deseable, ello no es obstáculo para no empezar a trabajar en la habilitación de este nuevo marco de participación.

Una reflexión en un día no habitual

Hoy es un día no habitual, prefiero denominarlo así antes que la más manida expresión de día histórico.  Desde esta mañana, está disponible a través del 060 el Registro Electrónico Común. La función del mismo está puntualmente descrita en el RD 1671/2009:

Artículo 31. Creación, naturaleza y funcionamiento del Registro Electrónico Común.
1. Se crea el Registro Electrónico Común de la Administración General del Estado, accesible a través del punto de acceso general establecido en el artículo 9.
2. El Registro Electrónico Común será gestionado por el Ministerio de la Presidencia.
3. El Registro Electrónico Común posibilitará la presentación de cualesquiera solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidas a la Administración General del Estado y a sus organismos públicos.
4. El Registro Electrónico Común informará al ciudadano y le redirigirá, cuando proceda, a los registros competentes para la recepción de aquellos documentos que dispongan de aplicaciones específicas para su tratamiento.
5. Mediante orden del Ministro de la Presidencia se establecerán los requisitos y condiciones de funcionamiento del Registro Electrónico Común, incluyendo la creación de un fichero ajustado a las previsiones de la normativa sobre protección de datos de carácter personal, así como los demás aspectos previstos en el artículo 27.2.

Básicamente, ello significa que a partir de hoy el  ciudadano podrá realizar con la Administración (de momento sólo la AGE, conviene recordarlo) por medios electrónicos. Es de suponer que su implementación a supuesto un coste humano que conviene recordar, pero también un coste económico. Y la fuente de financiación son esos impuestos que tanto se crítica su subida. Sólo con ellos ha sido posible el aumento de calidad de servicio que ha supuesto la entrada en vigor real de esta ley, y que también se materializa en la aparición de las primeras sedes electrónicas (e.g. MEH, Fomento, AEAT, ..)

El hito hoy alcanzado puede resultar a algunos poco significativo, y desde el punto de vista teórico he volcado en ocasión opiniones personales sobre lo mucho que aún queda por hacer para llegar a alcanzar la implementación total del Gobierno Electrónico. Baste un ejemplo para ver la transcendencia del hecho basada en una experiencia por la que todos hemos pasado alguna vez. ¿Han intentado anular un cargo incorrectamente realizado sobre su tarjeta de crédito? ¿Pueden hacerlo de modo electrónico con la entidad financiera que le da servicio? No se en su caso, pero en el mío, siendo cliente de uno de los dos principales bancos del país, no puedo hacerlo. Es más, he de ir a la sucursal concreta en que tengo abierta mi cuenta corriente.

Antes de quejarnos de las subidas de impuestos, de considerar estas desmedidas, comparemos los costes de la calidad de servicio que ofrecen las Administraciones Públicas en comparación con otras entidades, y preguntémonos si estamos dispuestos a renunciar a ella.

Feliz año nuevo.

¿A unos días de acceder a un nuevo derecho?

Hace unos días escuche en una conferencia como un profesional del Derecho, pomposamente, propagaba la falsa idea de que el 31/12/2009 entraba en vigor el derecho ciudadano a relacionarse por medio electrónico con las AAPP. Desde un punto de vista estrictamente literal, esta afirmación es falsa:

• La Ley 11/2007 deja claro en su Disposición Final Tercera que la satisfacción de este derecho es sólo obligado para la Administración General del Estado.


• El RD 1671/2009 es un ejemplo práctico de las lecciones del Conde de Romanones, y amplia para la Administración General del Estado los plazos de cumplimiento para las previsiones de la Ley 11/2007 al respecto de la firma electrónica, registro electrónico, sede electrónica, ...

No me parece mal como ejercicio de realismo la ampliación de plazos real  que va a acontecer. Me inclino más por pensar que quizás el error fue pensar en un plazo de dos años escasos para hacer realidad este derecho de elección de canal.

Me resulta más preocupante la posible inviabilidad del derecho a largo plazo.

De un lado, parece que no se ha sido consciente que nuevos derechos requieren de nuevas necesidades de financiación para aquellos que los materializan. Un policía necesita de la disuasión de un arma para evitar ciertos delitos. Las Subdirecciones Generales TIC necesitan de recursos para asegurar una continuidad 24x7 del Gobierno Electrónico y ampliar el portfolio de servicios que demanda toda nueva política pública. No parece ser esa la realidad que vivimos. Hace unos meses Rafael Padilla denunciaba los recortes presupuestarias nada menos que en la AEAT. Podemos imaginar cual es la realidad en los departamentos que se dedican a ejecutar políticas de gasto en lugar de políticas de recaudación.

De otro lado, las últimas decisiones del Parlamento Europeo anuncian un choque de derechos artificioso, entre la restrictiva interpretación del derecho de propiedad intelectual y el derecho de acceso electrónico a las AAPP. No veo cómo va a ser posible garantizar los derechos ciudadanos de la Ley 11/2007 con los cortes sin orden judicial de la línea de comunicaciones que da acceso a los mismos.

No son señales que estemos a las puertas de acceder a un nuevo derecho ...

RD 1671/2009: Qué tiene, Qué le sobra y Qué le falta

Han corrido ya ríos de bits analizando el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Quizás el esfuerzo más comprensivo y extenso sea el realizado por el maestro Felix Serrano, que ha ido desgranando  diversos aspectos de la norma jurídica (sede, registro, ...). También Montaña Merchán ha hablado de un tema básico  para el desarrollo de la Administración Electrónica, el intermediario cuya figura ha sido afortunadamente desarrollada en el reglamento. No voy a cometer la osadía de tratar de repetir la hazaña de ninguno de ellos con un análisis detallado de aspectos del reglamento, sino que me centraré en el aspecto global de la norma, que virtudes tiene, que le sobra y que le falta.

Comienzo por sus virtudes, aunque como veremos éstas terminan convirtiéndose en un qué le sobra. La norma es un loable esfuerzo de trasladar al mundo electrónico las piezas claves de la actividad administrativa. Pero el loable esfuerzo termina convirtiéndose en un galimatías de complejo entendimiento en algunas partes del artículado (e.g. ¿porqué tanto espacio dedicado a las copias electrónicas cuando todos entendemos lo que han de ser?).  Como recientemente recordaba en una entrada de su blog Seth Godin, al que tiene un martillo todo le parecen clavos, y aquí está clara la tradición netamente administrativa y jurídica de los autores. De tanto querer hacer un clavo de lo que no lo es, han terminado deformándolo hasta el infinito.

También creo que ha faltado algo de valor y decisión, de falta de voluntad política para abordar reformas necesarias. El Registro Electrónico Común puede ser algo necesario, pero sólo si se aborda como medida de racionalización y conjuntamente con la supresión de los Registros Electrónicos de las sedes electrónicas dentro de cada ministerio y organismo. Mantengamos los formularios electrónicos en los procedimientos totalmente automatizados en las mismas, pero para cualquier otro tipo de escrito o petición ciudadana habilitemos un único punto de acceso electrónico. Creo que sería una medida que sin duda contribuiría a clarificar  y simplificar la relación electrónica con los ciudadanos. Y ya que estamos  con el Registro Electrónico, hecho de menos también que no se regule una más explícita ampliación de plazos por problemas técnicos que la reflejada en el artículo 30.2.

El artículo 32 regula como establecer la "Obligatoriedad de la comunicación a través de medios electrónicos". También aquí creo que ha faltado visión de largo plazo. Una disposición transitoria estableciendo o comprometiéndose a desarrollar un plan de cierre de ventanillas, hubiera sido el complemento perfecto de este artículo. Existiéndose las previsiones de intermediación antes aludidas, no existe razón para no empezar a caminar hacia el apagon analógico de la Administración.

Pero los puntos anteriores, y otros, son puntos menores de mejora en la digitalización del procedimiento administrativo.  Me reafirmo en considerar que ello se ha hecho razonablemente bien.  Se ha sabido realizar un exhaustivo análisis de nuestro peculiar mundo administrativo, aunque se nos ha olvidado desarrollar, mejorar y simplificar la relación con el ciudadano. Excepto el artículo 2 que regula el derecho a no aportar información en manos de la Administración, faltan detalles similares a los que contiene el "PROYECTO DECRETO DE MODERNIZACIÓN PARA LA SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS, AGILIZACIÓN DE TRÁMITES, ORDENACIÓN E IMPULSO DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA" de la Junta de Andalucia:

• Contemplar entre los servicios de las sedes electrónicas la posibilidad de consultar los datos personales en poder de la Administración y las cesiones internas de los mismos o medios de participación ciudadana


• Permitir una declaración jurada responsable haciendo uso de firma electrónica como alternativa a la presentación de documentos justificativos


• Eliminar de modo radical la necesidad de presentar certificados de uso común (e.g. certificado de vida laboral)

Quedémonos con la esperanza de que el RD 1671/2009 se auocalifica de desarrollo parcial y esperemos que sea pronto el desarrollo que resta de la Ley 11/2007.

A vueltas con el uso del Gobierno Electrónico

El incremento en el uso por parte de los ciudadanos de los servicios de Gobierno Electrónico, está actualmente en la agenda política de un alto número de países. Reflejo de tal preocupación, es el monográfico de la OCDE “Rethinking e-Government Services”. El estudio identifica una lista de condicionantes para que dicho uso se produzca:

• Acceso: Posibilidad de acceso a los servicios mediante la disponibilidad de las infraestructuras adecuadas y estableciendo las condiciones de accesibilidad para discapacitados que los mismos han de cumplir


• Provisión: Existencia de los servicios como condicionante obvio para su uso


• Conocimiento: Los servicios no pueden ser utilizados si no existen


• Organizativos: Presentando los servicios de modo que se favorezca su uso apoyándose para ello en la cooperación interadministrativa


• Satisfacción de expectativas: Los servicios presentados a los ciudadanos han de estar orientados a satisfacer sus necesidades


• Confianza: Dada la sensibilidad de la información manejada en los servicios de Gobierno Electrónico, su uso está fuertemente condicionado por las garantías de privacidad y seguridad percibidas por los ciudadanos

Personalmente creo que esta lista de condicionantes puede ser simplificada algo más, fusionando los condicionantes organizativos y de satisfacción de los ciudadanos en un solo condicionante de efectividad de los servicios. Ello nos permite un planteamiento del problema del uso del Gobierno Electrónico inspirado en el modelo de satisfacción de necesidades de Maslow. Podemos establecer una pirámide de uso del Gobierno Electrónico con las siguientes capas (de abajo hacia arriba): Acceso, Oferta, Conocimiento, Efectividad, Confianza.

Establecido el modelo de análisis, podemos trasladarlo a un caso concreto, a fin de identificar dónde radican los principales obstáculos para avanzar en el progreso del uso. En el caso de España, nos encontraríamos con el siguiente diagnóstico para tratar de explicar el uso de los servicios entorno a un 15% de la población (30% de los usuarios regulares de Internet):

• Acceso: Podemos considerar la conectividad a los servicios está estructuralmente satisfecho. La cobertura de la banda ancha en España anda en cotas superiores al 90%  desde hace ya unos años, mientras que el uso regular de Internet parece estancado entorno al 50%. Sólo podríamos por tanto a un incremento de la base posible de usuarios del Gobierno Electrónico con un cambio radical en las políticas globales de impulso de la Sociedad de la Información. Sin embargo, si añadimos otros condicionantes del acceso a los servicios, el panorama no es tan optimista. Dado que la firma electrónica avanzada es el método de identidad electrónica generalmente utilizado en los servicios transaccionales, la escasa difusión de lectores del DNIe (solo un 2% de población tiene uno) o de certificados reconocidos alternativos al DNIe (sólo un 7,2% de la población dispone de uno), se convierte en una importante barrera de acceso.


• Oferta: Los servicios de Gobierno Electrónico están disponibles. Según la medición de disponibilidad 2009 de la Comisión Europea, aunque sólo centrada en los servicios básicos, España ha alcanzado un nivel de disponibilidad del 80%. De acuerdo a los datos ofrecidos por el informe “eEspaña 2009”  que realiza Orange, y que se centra en la disponibilidad de servicios competencia de las CCAA, informa de una disponibilidad media del 72%.


• Conocimiento: Aunque muchas veces culpado de la falta de uso de los servicios de Gobierno Electrónico, de acuerdo al barómetro de Marzo de 2009 del CIS, el conocimiento por la población de la posibilidad de realizar gestiones con las AAPP a través de Internet es de un 71,9%. Dato mejorable, pero no desdeñable.


• Efectividad: Si establecemos como indicador de la efectividad de los servicios que sus usuarios consigan hacer uso de los mismos de un modo sencillo, la encuesta del CIS ofrece también buenos resultados. En el lado de los servicios informacionales, el 89,3% de los que los usaron alcanzaron aquello que buscaban y el 77,9% de ellos de modo fácil o muy fácil. En el ámbito transaccional, los que intentaron realizar una gestión lo consiguieron en un 92,3% y al 85,6% le resulto fácil o muy fácil. La satisfacción alta o muy alta en el uso del servicio alcanzó un 80%.


• Confianza: De modo general, y volviendo a los datos dados por la encuesta del CIS, la seguridad de las transacciones y gestiones por Internet sigue viéndose como el principal inconveniente a las relaciones electrónicas con las Administraciones Públicas por un 23,8% de la población. Llama la atención la discrepancia entre este dato y el de aquellos que no usan en general Internet por razones de seguridad, un 2,2% según datos del INE.

Este esbozo de radiografía (no pasa de ahí) de la transposición de las barreras del uso del Gobierno Electrónico al caso español, nos permite extraer al menos las siguientes conclusiones:

• Dejando a un lado la política transversal de potenciar el acceso mediante medidas que favorezcan la extensión generalizada de Internet, la identificación electrónica a pesar de los programas de promoción del DNIe sigue configurándose como un obstáculo. Es quizás hora de abordar el problema desde otra óptica, exigiendo niveles de identificación fuerte sólo el los procedimientos que realmente se necesiten. La Ley 11/2007 permite opciones basadas en login/password que no están siendo explotadas.


• Los servicios están disponibles en un alto grado, aunque como en una entrada anterior de la bitácora comenté, comienza a configurarse un desequilibrio geográfico en este parámetro. Asegurar un conjunto universal de servicios debería ser objetivo de una política consensuada entre todas las Administraciones.


• Mantener el nivel actual de difusión de la existencia de servicios, podría ser suficiente en el momento actual. La brecha entre quienes usan los servicios y quienes los conocen es lo suficientemente amplia como para no ser necesario redoblar esfuerzos en dicho ámbito.


• La efectividad de los servicios parece suficiente para los ciudadanos que actualmente hacen uso de los mismos. No obstante, dado su carácter minoritario resulta un parámetro a vigilar.


• Es preocupante la desconfianza específica en el uso de Internet para relacionarse con las Administraciones Públicas. Dejando a un lado la desconfianza natural en los gobiernos por parte de los ciudadanos, medidas sencillas como hacer aun más explícitas las medidas de seguridad de la información, privacidad y protección de datos seguidas podría ayudar en este campo.

Sin embargo, creo que nos faltan dos parámetros importantes a la hora de analizar el uso del Gobierno Electrónico.

• ¿Cuál es el tanto por ciento de ciudadanos que realizan trámites o reconocen hacerlo con las Administraciones Públicas? No he visto una pregunta concreta al respecto en ninguna encuesta. Presuponemos que la respuesta es del 100%, pero un dato real y analizar el problema del uso de la Administración Electrónica desde la óptica del gap con la relación presencial introduciría una nueva visión. Baste señalar, que en la encuesta del CIS sin ofrecer la respuesta alrededor del 10% de los ciudadanos indican que los trámites con la Administración se los realiza un tercero.


• ¿Cuál es el uso oculto del Gobierno Electrónico? La AEAT y la Seguridad Social obliga a las empresas sea cuál sea su tamaño a la realización de ciertos trámites por Internet. Sin embargo, según los datos de Eurostat de 2008 sólo el 64% de las empresas reconocen el uso de los servicios de Gobierno Electrónico. Es en mi opinión la punta del iceberg de algo más generalizado, un uso intermediado del Gobierno Electrónico que no estamos sabiendo recoger (otro ejemplo es la presentación por Internet de la declaración IRPF dónde se produce un fenómeno extendido de colaboración en las unidades familiares, en mi caso la realizo para tres personas).

Nos queda aún mucho para comprender dónde estamos en el progreso del Gobierno Electrónico. El campo del uso del Gobierno Electrónico, es sólo uno de ellos.

Presidencia UE 2010, una oportunidad de liderazgo en el Gobierno Electrónico

Nuestra Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (Ley 11/2007) recoge en su artículo 6 un amplio conjunto de derechos ciudadanos en la relación electrónica de los ciudadanos con las Administraciones Públicas.  Aunque sin embargo, conviene recordar cómo dichos derechos no pasan de ser papel mojado por las previsiones de la disposición adicional tercera: Sólo la Administración General del Estado está obligada a satisfacer las previsiones legales establecidas cuando llegue el 31/12/2009.

A veces, y yo el primero, sobrevaloramos la importancia y transcedencia de nuestra ley en comparación con otras iniciativas europeas. Falta un pronunciamiento claro de las Administraciones regionales sobre su renuncia a refugiarse en la salvaguarda de las "disponibilidades presupuestarias" para evitar dar cumplimiento a estos derechos. Nada parece indicar que dentro de un par de meses el escenario de desigualdad ciudadana en los derechos de relación electrónica con las Administraciones Públicas vaya a sufrir alteración. Ni tras una denuncia clara como suponian las conclusiones del "III Estudio sobre la e-administración autonómica" ha existido ningún pronunciamiento claro.

En nuestro entorno, las iniciativas europeas mencionadas anteriormente solo realizan un aseguramiento de derechos en aspectos puntuales como la firma electrónica. Esta por ver cuál va a ser el alcance de las implementaciones de  la Directiva de Servicios, pero todo parece indicar que serán interpretaciones de mínimos.

El 31/12/2009, sólo tenemos, claro por tanto, que las sedes electrónicas de la Administración General del Estado serán una isla de garantías jurídicas en el Gobierno Electrónico.

Una de los objetivos establecidos para la Presidencia Española de la UE en 2010 abarca la definición de la ciudadanía del siglo XXI. Los derechos de los ciudadanos en la relación electrónica con las Administraciones Públicas, forma parte de la definición del ciudadano del siglo XXI. La Presidencia Española de la UE se presenta como una oportunidad de liderar el Gobierno Electrónico mediante la potenciación de una carta de derechos comunes en el ámbito europeo.

La Presidencia Española se iniciará también apenas un mes después de la aprobación Declaración de Malmö por los Ministros de los Estados Miembros responsables del Gobierno Electrónico. Tras la misma queda esperar el Plan de Acción de desarrollo, de cuyas ideas se sabe poco más que lo esbozado en el documento de la Comisión Europea  “Visions and priorities for eGovernment in Europe-Orientations for a post 2010 eGovernment Action Plan” (ver resumen aquí). En cualquier caso, el desarrollo del Plan de Acción 2010-2015 para el Gobierno Electrónico en la UE será arrancado en su desarrollo también en la Presidencia Española de la UE. presentando otra posibilidad de influir de modo directo en la definición de las líneas comunes de actuación en la materia.

eEspaña 2009 y la igualdad en la calidad de la relación electrónica con las AAPP

Artículo 6. Derechos de los ciudadanos

...

2. Además, los ciudadanos tienen en relación con la utilización de los medios electrónicos en la actividad administrativa, y en los términos previstos en la presente Ley, los siguientes derechos:

...

j) A la calidad de los servicios públicos prestados por medios electrónicos.

...

Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos

La relación con las AAPP de los ciudadanos se ha basado hasta ahora en un marco de igualdad. La introducción del canal electrónico como nuevo medio para esta relación introduce desigualdades preocupantes. No existe tan sólo de la consabida y manida brecha digital, un problema inevitable propio en toda ruptura tecnológica, que sólo el tiempo resolverá y sobre la cuál tan sólo puede hacerse una intervención pública destinada a minorar su efecto. La calidad de la relación electrónica parece destinada a convertirse en un valor variable en entornos geográficos sometidos a una presunta igualdad de derechos de los ciudadanos.

Creo que ya anteriormente me referí a la desigualdad que se producirá a partir del 31/12/2009. Dependiendo de la voluntad de gobernantes regionales y municipales y de las disponibilidades presupuestarias, tendremos un canal electrónico de mayor o menor calidad en nuestra relación con la Administración. Sólo la Administración General del Estado (salvo prorroga) está obligada a hacer una implementación plena del canal electrónico. Los problemas de financiación crónicos de la Administración Local y la presente crisis económica, está llevando a un ajuste presupuestario que es de suponer tendrá impacto sobre la implementación del Gobierno Electrónico en CCAA, Diputaciones y Ayuntamientos.

Una primera visión de este panorama de desigualdad hacia el que nos encaminamos nos lo da el informe eEspaña 2009, que contiene un benchmarking sobre 26 servicios electrónicos y su grado de implementación en las CCAA. Datos extraidos de ese informe son los siguientes:

• Disponibilidad de los servicios seleccionados: Máximo 97%, Mínimo 49%, Media 72%. Sólo 9 CCAA alcanzan o superan la media de disponibilidad


• Aceptación del uso del DNIe aún en vías de implementación en 6 CCAA
  


• Nivel de accesibilidad de los servicios que sólo en seis CCAA supera o alcanza el nivel AA del estándar WAI para la mitad de los 26 servicios seleccionados


• La carga administrativa documental para distintos servicios públicos tiene oscilaciones escándalosas dependiendo de la CCAA dónde se realice el trámite (para un mismo trámite hay donde se pide un sólo documento y donde se pide hasta 14, 17 o 19 documentos)

Los datos proporcionados por el informe eEspaña 2009 sobre el estado de la implementación del canal electrónico de relación entre ciudadanos y Administraciones Públicas no desciende al nivel local. Un estudio de ese entorno no haría más que ahondar en las diferencias entre ciudadanos. Sin ir más lejos y sólo como botón de muestra, llama la atención por ejemplo que una ciudad como Madrid a día de hoy no reconozca aún el uso del DNIe para obtener por medios electrónicos el volante de empadronamiento, tan sólo los certificados de la FNMT son reconocidos dentro de éste trámite electrónico.

La obligatoriedad de implementación del canal electrónico en todos los niveles de la Administración, como primer paso de un calendario a varios años vista para realizar la transformación de las oficinas de atención al ciudadano y el cierre progresivo de ventanillas, son reformas que pronto va a ser necesario realizar de la Ley 11/2007. Al menos, si se quiere dar cumplimiento real al artículo 6.2.j de la norma y que a todos nos sea prestado un servicio electrónico con una calidad uniforme.

El cambio de modelo en los portales nacionales

No ha mucho que Morgana se hacía eco de los datos del barómetro CIS de Marzo, en el cual se incluyeron una serie de preguntas sobre Gobierno Electrónico. Uno de los puntos que reflejaban los resultados del barómetro, es el escaso uso del portal 060.

• Sólo el 4,8% de los que usan Internet para buscar información sobre trámites con las AAPP  lo hacen a través del portal 060 (pregunta 15a)


• Sólo el 1,7% de los que han realizado algún trámite por Internet con las AAPP en los últimos doce meses o con anterioridad han pasado por el portal (pregunta 21)

La situación de decadencia en uso del portal 060, no es un caso único en nuestro entorno. Los portales de acceso a servicios de Gobierno Electrónico, nacidos en el cambio entre los siglos XX y XXI al calor del fenómeno "puntocom" y el desarrollo de la Internet transaccional, están en crisis. En algunos paises, como Suecia, incluso han decidido eliminarlos del conjunto de las infraestructuras gubernamentales. Estamos ante la necesidad de un cambio de modelo para este tipo de infraestructuras. Un cambio de modelo que permita a los portales nacionales aportar el valor social que justifique su pervivencia.

La misma encuesta del CIS nos da algunas claves, al menos para nuestro país, de hacia dónde orientar el proceso de cambio. El barómetro nos indica, en primer lugar, cuál es la killer-application del Gobierno Electrónico, ausente de muchos de sus servicios:

• El 37,1% de la población considera la cita previa como el servicio más útil que puede ofrecer el Gobierno Electrónico (pregunta 14).


• El 45,8% de la población encuentra como principal inconveniente del Gobierno Electrónico la falta de contacto personal (pregunta 13).


• El 25% de los que nunca han realizado trámites administrativos por Internet indica que es por la falta de contacto personal (pregunta 20a)

La inclusión de la cita previa  en las oficinas presenciales de la Red 060 a través del portal 060, dando la posibilidad de establecer un contacto personal o telefónica con un funcionario especialista en la problemática concreta del ciudadano (personal o hecho vital) para orientarle en los trámites a realizar, permitiría dar un paso significativo en la utilidad social del portal. El portal 060 se convertiría de este modo, no en un canal más, sino en puente de la multicanalidad y herramienta de planificación de recursos humanos.

La falta de contacto perssonal como  causa de la falta de uso del Gobierno Electrónico, indica otro campo de acción para el portal 060, convertirse en un asistente electrónico del ciudadano. La inclusión de buscadores verticales temáticos, con universos de términos limitados, y que ofrezcan como resultado los servicios e información que la respecto existe en el portal, son un camino a explorar. Este camino ha sido abierto ya en  Directgov (portal nacional de Reino Unido) donde hace unos días fue incluida la aplicación Moneyspeak. Además de su sencillez y efectividad, la aplicación tiene otras características deseables como su integración con medios sociales (facebook, myspace, twitter, ...) y disponibilidad como widget. Es decir, lleva el servicio allí dónde el ciudadano está.

La simplificación y orientación al servicio en detrimento del trámite, es otro de los caminos. Esa es la ruta tomada por el portal nacional belga en su más reciente cambio. Una interfaz sencilla, basada en hechos vitales, que lleva por cada uno de ellos a un conjunto reducido de servicios. Cada servicio ofrece una descripción detallada que enlaza con los trámites asociados.

En definitiva, los portales nacionales sólo conseguirán pervivir si cambian el modelo hacia uno que les permita seguir aportando valor social. Sólo mediante la introducción de cambios que permitan la simplificación en el acceso y el incremento de su oferta informativa conseguirán evitar seguir la senda de del portal sueco. El que el portal 060 tenga asegurada su existencia por la Ley 11/2007 (artículo 8b), no hace innecesario este cambio de modelo.

Lecciones para el escenario nacional de los Servicios de Gobierno Electrónico Paneuropeo

(This post has an english version in "Electronic Notes")

El 1 de Enero 2010, por diversos motivos, será una fecha en la  que haya que revisar los objetivos alcanzados, tanto en el ámbito nacional como Europeo. Un área en la que ambos ámbitos de revisión se cruzan es el de los servicios pan-europeos de Gobierno Electrónico (PEGS - Pan European eGovernment Services). El "Plan de acción sobre Gobierno  Electrónico i2010 - Acelerar la administración electrónica en Europa en beneficio de todos (COM/2006/0173)", dentro de la línea de acción "Servicios de alto impacto para ciudadanos y empresas", se establecia el siguiente objetivo:

Entre 2006 y 2010, la Comisión Europea concertará con los Estados miembros la cooperación en materia de servicios de Gobierno  Electrónico de alto impacto.

Las razones por las que la Comisión Europea se marcó este objetivo, se enmarcan dentro de la política general de la Unión Europea de potenciar el mercado único como herramienta de crecimiento económico y crear un área común de derechos ciudadanos homogéneos. Se trata, en definitiva,  de avanzar en la extensión  dentro de todas las políticas públicas  del derecho de los ciudadanos europeos a elegir el canal de relación con las Administraciones Públicas como habilitador de la eficiencia y eficacia, independientemente de su país de origen y desde dónde acceden a los mismos.

La necesidad de satisfacer de modo coordinado todas las dimensiones de un servicio público (política, financiera, organizativa, técnica, legal) en las áreas de cooperación y de conjugarla con los intereses de los Estados Miembros, ha dado lugar al nacimiento a una Europa de dos velocidades por cada servicio. El desarrollo de cada servicio requiere un esfuerzo en recursos humanos y económicos en la identificación y la superación de barreras de sostenibilidad, confianza, interoperabilidad, multilinguismo y gobernanza, que sólo es asumido por un Estado Miembro si se da alguna de las siguientes circunstancias:

• Existencia de una obligación legal que satisfacer


• Ganancias apreciables de eficiencia interna o en la reducción de cargas administrativas para los ciudadanos


• Implementación previa con éxito de la versión nacional del servicio


• Presencia de un grupo de ciudadanos objetivo de alto interés social o económico (estudiantes, parados, empresarios, ancianos)

Solamente se ha producido un avance armónico en el desarrollo de un PEGS cuando la Comisión Europea ha ejercido un papel de liderazgo,  ya fuera estableciendo una política clara o una obligación legal. Es el caso, respectivamente, de las Compras Elecrónicas y la Ventanilla Única de Servicios. La aproximación ha sido siempre no reducir la diversidad sino el coste de la existencia de la misma.

El escenario descrito sirve para extraer lecciones para nuestro entorno nacional inmediato. La Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (Ley 11/2007) establece para la Administración General del Estado la obligación de satisfacer el derecho ciudadano de elección entre los canales de relación electrónico o presencial. Esta y otras obligaciones legales derivadas de la Ley 11/2007 están sujetas a la disponibilidad de medios para las Administraciones regionales y locales. Sólo la existencia de un objetivo nacional similar al establecido a nivel europeo en el"Plan de acción sobre Gobierno  Electrónico i2010 - Acelerar la administración electrónica en Europa en beneficio de todos (COM/2006/0173)", y el liderazgo en su consecución por parte de la Administración General del Estado, puede evitar el nacimiento de una  fractura socioeconómica y de derechos en el Estado Español.

Administración, Gobierno Electrónico y Remodelación de Gobierno

Me he resistido a escribir sobre la última remodelación del Gobierno hasta que esta no ha sido realmente conocida en su alcance. Alguno dirá aquello de "Andrés, te has vuelto a dormir", sorprendiéndose que después de pasadas unas semanas desde que Zapatero anunció el cambio sea ahora cuando diga que se conoce su alcance. Probablemente sea un exceso de "ombliguismo", pero creo que el paso de Universidades a Educación o trasladar las Políticas Sociales a Sanidad, son poco más que cambios estéticos comparados con la voladura del Ministerio de Administraciones Públicas tras más de 20 años de existencia prácticamente inlaterada. Sólo ahora, publicado en el BOE el decreto de estructura, podemos hacernos una idea del alcance y motivos de la remodelación.

De un lado, parece que la reforma de la Administración que anunció Zapatero en su investidura y que parecía aparcada va a acometerse. Ese parece ser el sentido de poner bajo el mando de Maria Teresa de la Vega la Función Pública. Si hay una persona capaz de impulsar el paralizado desarrollo del EBEP y de tomar otras medidas que ayuden a la enésima modernización Administrativa de este país, no cabe duda que es la Vicepresidenta del Gobierno. Y ello puede ser bueno y puede ser malo, pues también es la única persona que, ya de vuelta de tantas cosas, puede tomarse el lujo de quemarse en medidas populistas. Ya se sabe, en tiempos de crisis vende dar una torta la payaso de las bofetadas que se llama Funcionario.

También finalmente la coordinación e impulso de la Administración Electrónica queda bajo el Ministerio de Presidencia, y con él, es de suponer, el Consejo Superior de Administración Electrónica. No me voy a retractar de pensar que esta medida es positiva, aunque tengo mis dudas si no es tardía para alcanzar los plazos marcados en la Ley 11/2007. A los hechos me remito, casi dos años después de su aprobación, y con el 31/12/2009 a la vuelta de la esquina, aún no están en el BOE ninguno de los desarrollos regalmentarios previsibles a la luz del texto de la Ley 11/2007. Trabajos estamos realizando todos, pero la falta aún de esa cobertura legal nos hace navegar en un mar de dudas y es de prever alguna prisa de última hora. Recordando que el actual responsable de la D.G. de Impulso de la Administración Electrónica no es funcionario, ¿será por eso que no se hace mención a la posibilidad que siga sin sin ser funcionario a diferencia de otra Dirección General de la misma Secretaría de Estado?

Y con el bagaje descrito en el desarrollo e implantación de una Ley y un Esatuto que se encontró hechos al llegar a un Ministerio, una "brillante gestora" (entrecomillo la cita que se ha oido mil veces estos días) ha sido nombrada responsable del departamento más importante en un momento de crisis económica. Visto desde fuera, parece extraño.

La desconfianza como freno a la proactividad en los servicios públicos electrónicos

Entre los Santo Grial de los servicios públicos electrónicos, la proactividad en la prestación de los mismos ocupa un papel destacado. Las ganancias en eficiencia y eficacia que la misma provocaría, choca con la protección de datos personales. Aunque la Ley de Acceso Electrónico a los Servicios Públicos  (LAECSP, Ley 11/2007) deja abierta la puerta a la autorización del ciudadano a la comunicación de datos personales en aras de un mejor servicio, es quizás un camino aún no suficientemente andado.

España cuenta con uno de los más garantistas marcos legales para la protección de datos, si a ello le sumamos una ancestral desconfianza en la neutralidad de las instituciones públicas, tenemos un combinado perfecto contra la proactividad en el Gobierno Electrónico. Casos de éxito como el de Holanda, que permite la creación a través de una página de un monedero de datos personales, al que su dueño autoriza o  no a acceder a los distintos organismos, parece utópico en nuestro país. ¿Realmente es utópico o es que ni siquiera nos lo hemos planteado? Quizás sea más lo segundo, que la misma autocensura que nos lleva a no pensar en implementar ventanas de participación, nos conduce a no hacer una propuesta de este tipo a los ciudadanos. Y creo que sería una propuesta de creación de valor público. Pensemos sólo en los servicios y capacidades que podrían implementarse. Beneficios sociales sin necesidad de solicitud, poder conocer en un punto centralizado el mismo uso de los datos personales o la no necesidad de introducir una gran parte de nuestros datos en cada formulario de acceso al servicio son las más obvias.

El que muchos vean un servicio de este tipo como un riesgo, no es más que un signo de la falta de normalidad de éste país. Cuando en otros países de nuestro entorno se está hablando incluso de dar al ciudadano la opción de integrar los datos personales de empresas (e.g. aseguradoras) con los datos de la Administración, aquí aún no hemos vencido las primeras barreras de desconfianza hacia lo público.

Herramientas para un front-office de geometría variable

Uno de los efectos colaterales del uso de las TIC en las AAPP es potenciar la existencia de nuevos intermediarios en la provisión de los servicios públicos. Hace ya un tiempo, hablé de los beneficios y retos que la introducción de estas figuras planteaban para las AAPP. Me pronunciaba entonces por la necesidad de algún tipo de marco uniforme, que delimite responsabilidades de los eslabones que intervienen en la provisión del servicio, sin que por ello la responsabilidad máxima deje de estar en manos de la Administración. ¿Es posible hoy día establecer la intermediación en los servicios públicos? ¿Podemos avanzar hacia un front-office de geometría variable de acuerdo a las necesidades de los ciudadanos en las condiciones actuales?

La relación entre la AAPP y un intermediario dependerá de la naturaleza del segundo, que definirá la herramienta que ha de utilizarse para establecerla. Ello también dependerá de la obligación o no que tenga la Administración de prestar un tipo de intermediación específica o que exista un colectivo específico objeto de la misma.

Un primer caso son los colectivos con necesidades específicos, a los que si bien la Administración tiene un deber moral de prestar intermediación, no realizar una intermediación ajustada a sus necesidades resulta justificable de acuerdo al principio de la proporcionalidad. Tenemos en primer lugar los intermediarios simbióticos, aquellos que tienen algún tipo de interés no lucrativo en hacer llegar los servicios públicos a un colectivo, que permiten establecer una relación no basada (estrictamente) en el factor económico. A través de fórmulas no formales puede involucrárseles en el diseño del servicio y el canal de prestación, estableciéndose generalmente un convenio con el intermediario para definir una relación en que se identifican los mecanismos para hacer llegar de modo más efectivo el servicio al colectivo. El ejemplo más claro son las experiencias de hacer llegar los servicios a colectivos en riesgos de exclusión dentro de su propio entorno por ONGs.

Identificar un intermediario del tipo anterior resulta en ocasiones complejo, o si no existe un colectivo preciso imposible. En los casos que el valor público lo justifica, la Administración está sin embargo obligada a prestar la intermediación pero le resulta imposible realizarla por sus medios. Ha de recurrirse a la externalización de la intermediación, recurriendo a algún tipo de contratación recogido en la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP, Ley 30/2007). Los modelos son variados, aunque con distintos condicionantes los que más se ajustarían serían "Contrato de gestión de servicios públicos" (Art.8) o "Contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado" (Art. 11). La Administración realizaría el diseño del servicio sin contar con el intermediario, que sería un mero ejecutor del mismo. La cobertura de oficinas generalistas de atención al ciudadano en áreas rurales dónde la Administración no está presente sería un ejemplo.

Finalmente, la intermediación como negocio surge de modo autónomo a la Administración. Por razones de especialización o conveniencia, existen las condiciones para hacer del acceso directo al servicio un negocio, que es aprovechado por un tercero. La Administración puede ser totalmente neutral o establecer algún tipo de normativa legal o código ético que perfile la acción del intermediario. La presentación de la renta por los bancos en lugar de los interesados o el vergonzoso caso que comentaba Morgana de la relización para otros de citas previas de atención a emigrantes, son ejemplos claros de este tipo de intermediación.

Transversalmente a estos tres tipos de intermediación, la Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP, Ley 11/2007), nos proporciona la herramienta del apoderamiento electrónico (artículos 22 y 23). El apoderamiento en los trámites electrónicos con la Administración promete ser un elemento básico en la construcción del front-office de geometría variable, y, por lo pronto, ha merecido un amplio espacio en el proyecto de reglamento de desarrollo de la ley.

El cambio de la relación entre ciudadano y Administración, la transformación, empezó con el Gobierno Electrónico. Sin embargo, el Gobierno Electrónico por si sólo ha sido incapaz de hacer llegar los servicios de modo efectivo a todos. El front-office de geometría variable, la definitiva perdida del monopolio de la ventanilla por el funcionario público, es el siguiente, y mas definitivo, paso hacia la Transformación de las AAPP.

Información pública del reglamento la Ley 11/2007

A través de una página de la dirección Internet del Ministerio de Administraciones Públicas,  se ha  abierto a información pública el reglamento que desarrolla parcialmente la Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP, Ley 11/2007). Ha sido más de año y medio de espera, y lo primero que llama la atención es su carácter parcial, que remite a los futuros Esquemas Nacionales de Interoperabilidad y Seguridad (ENIS) ciertos aspectos de su ejecución.

El proyecto de reglamento tiene aspectos positivos, algunos altamente valorables. Entre los detalles más avanzados del reglamento, me quedo con los siguientes:

• Acotar el tiempo en que la Administración General del Estado tiene que responder al ejercicio del derecho de no aportar documentos que crea en posesión de la Administración (Artículo 2). Un punto que permitirá acabar con la muerte por desidia que el ejercicio de este derecho sufre ahora.

• Abrir el Portal 060 para que pueda incluir servicios e información del sector privado (Artículo 9.4). Este punto importante de cara a extender el front-office de la Administración al tercer sector.

• Regular la representación para intervenir en procesos administrativos (Artículos 13 a 16), que es una pieza clave también en el uso de la intermediación para el incremento de la efectividad de los servicios.

La creación del Registro Electrónico Común como vía de hacer llegar cualquier escrito por medios electrónicos, o estipular el uso del dominio "gob.es" para las sedes electrónicas, son otras dos medidas del proyecto de reglamento a destacar.

Pero si el reglamento, salvo la excesiva descarga que realiza sobre los ENIS, es un avance digno de elogio (aunque algo tardío), nos pierde de nuevo las formas. Mantener como medio para realizar las observaciones al proyecto de reglamento una dirección de correo electrónico es, cuando menos, un mal uso de los recursos ya existentes para hacer el proceso de participación más abierto. Al menos, podía haberse  hecho a través de los foros de la zona de participación del 060, permitiendo de este modo un diálogo más enriquecedor de cara a introducir mejoras dentro de la norma.

Bien pensado, tampoco puede extrañarnos. ¿La participación ciudadana por medios electrónicos será objeto de la parcialidad no desarrollada en este reglamento?