Gobierno Electrónico y modelo federal

Hace unas semanas escribía Jordi Sevilla en su bitácora su receta para pasar de un modelo autonómico a un modelo federal. Que el ex-ministro es de los políticos que mejor entiende el potencial del Gobierno Electrónico para la creación de un nuevo modelo de relación entre ciudadanos y gobiernos, se demostraba en su inclusión entre los puntos de su receta de un recuerdo al Gobierno Electrónico

Tercero, hay que conseguir lo que la tecnología ya permite: una administración electrónica única. La vigente Ley de Administración electrónica permite interconectar a todas las administraciones, creando un portal unificado de acceso para el ciudadano a cualquier trámite que tenga que hacer con cualquiera de ellas. Trabajar en esa línea, junto a los compromisos de reducción de cargas administrativas fortalecería la coordinación y la eficacia de las administraciones, sin afectar competencias.

Me resultó curiosa coincidencia, que esa misma semana, el manifiesto de la convención autonómica del PSOE en Zaragoza, incluyera los siguientes puntos dentro del apartado dedicado al "Desarrollo y garantía de los servicios públicos":

• Adopción de convenios que permitan el acceso rápido y ágil por cualquiera de las Administraciones a los datos administrativos de las personas y empresas, previa autorización del interesado 
  

• Acuerdos para impulsar con carácter general el desarrollo del buzón del ciudadano a través de la dirección electrónica habilitada como instrumento habitual de comunicación con la administración.
  

• Adopción de un marco general vinculante que garantice la interoperabilidad de todos los nuevos servicios de información y gestión de datos –especialmente en el ámbito de la administración de justicia-, y la progresiva apertura de los actuales.

En estos puntos, se hace mención a tres instrumentos que permitirían el desarrollo del Gobierno Electrónico único en un Estado federal:

• El acceso ágil a datos personales de una Administración desde cualquier otra, permitiría proactividad en los servicios electrónicos dando lugar a una nueva generación de los mismos y evitar al ciudadano hacer de mensajero entre todas ellas.
• Una única dirección electrónica habilitada para todas las Administraciones sería catalizador de un nuevo modelo de relación más eficiente con los ciudadanos de las mismas, que no supondría una cesión de competencias por ninguna de ellas y sin embargo aportaría beneficio a todas. Es necesario es único punto de contacto de notificaciones
• El Esquema Nacional de Interoperabilidad, el desarrollo de sus normas técnicas y componentes, permitirá a las Administraciones compartir la información y servicios de un modo más sencillo en beneficio de los ciudadanos

No creo, por su alejamiento de las labores de dirección del PSOE, que el ex-ministro haya tenido que ver con el manifiesto que su partido hizo público su partido, ni siquiera que el que lo haya escrito sea lector de su bitácora. Si bien lo último desespera por el desperdició de la sabiduría que podría aportar Jordi Sevilla, al mismo tiempo da esperanzas: Alguien más en el PSOE empieza a entender el potencial del Gobierno Electrónico como eje de la cohesión territorial en un modelo federal.

No obstante, los tres puntos habrían de completarse con un cuarto: La reutilización de aplicaciones horizontales. Nuestros políticos tienen suerte de la falta de conocimiento de los ciudadanos al respecto del modelo español de desarrollo del Gobierno Electrónico. Sólo ello puede justificar que no haya un avance claro en el ámbito de la reutilización de aplicaciones, y que una vez tras otra cada Gobierno desarrolle ssn pudor su propia aplicación de gestión de personal, gestión de licitaciones públicas, ... La creación de un núcleo de servicios administrativos comunes sería vector de ahorro (tan necesario en estos tiempos) y tampoco creo que supusiera una interferencia en competencia alguna de las Administraciones, sino una implementación de la cooperación necesaria entre todas ellas.

Las recetas son discutibles, como toda receta política, pero es hora que nuestros políticos hagan uso del Gobierno Electrónico en sus programas de acción.

La Comisión Europea valora positivamente el Gobierno Electrónico en España

Mantengo un sano escepticismo hacia los rankings y evaluaciones del Gobierno Electrónico. De un lado creo que son necesarios, ya que difícilmente se avanza en lo que no se mide. De otro, la existencia de un número infinito de ellos permite siempre encontrar el que a uno le guste, que suele coincidir con el que mejor nos evalúa. Sin embargo, y como diría De Gaulle, siempre es bueno que hablen de uno aunque sea bien, y eso es lo que en el último año de modo constante pasa con los servicios de Gobierno Electrónico en España. 

En esta ocasión, quien habla bien de España y su Gobierno Electrónico, es la novena edición del benchmarking de servicios de Gobierno Electrónico de la Comisión Europea (Informe Cap Gemini). Para aclararnos, se trata de la tradicional evaluación de los 20 servicios básicos definidos en eEurope, aunque desde hace unos años trata desesperadamente de evolucionar hacia la evaluación de nuevos ámbitos: Eventos vitales, Adquisiciones Electrónicas y portales nacionales. El informe ejecutivo de este benchmarking ha fue presentado en Diciembre en la conferencia "Lift-off towards opengovernment" organizada por la Presidencia Belga de la UE, aunque por eso del marketing político no se ha hecho pública oficialmente  y completamente por la Comisión Europea hasta ayer.

El informe, disponible en la web de la Comisión Europea, es extenso. Los comentarios de esta entrada son relativos tan sólo al informe ejecutivo inicial, que contiene un resumen de resultados, y que por ahora es lo único que he analizado con detalle.

Respecto a los 20 servicios básicos, se registra el esperado acercamiento de España al 100% de disponibilidad y sofisticación. Aunque el documento no deja ver con exactitud lo que resta para alcanzar la completitud, menos de un 5% nos separa del mismo. Ello es de imaginar se debe a restricciones legales que hacen imposible alcanzarlo en ciertos servicios (e.g. el nivel 5 en las becas universitarias debido a la separación administrativa entre quien matricula, Universidades, y quien da la beca, M. de Educación). Aunque es un indicador saturado y obsoleto, (los Estados miembros están todos por encima de un 80% y carece de sentido mantenerlo mucho más tiempo finalizada la fase inicial de despliegue del Gobierno Electrónico), es importante resaltar el salto de 10 puntos en nuestro país, debido sin duda a la plena entrada en vigor de la Ley 11/2007 el año pasado.

Aproximarnos a servir los ciudadanos de acuerdo a la satisfacción de los eventos vitales que se le plantean, creo sin duda que es una de las nuevas fronteras hacia las que debe avanzar el Gobierno Electrónico. La Comisión Europea ha evaluado en esta ocasión los eventos vitales la atención al desempleado y creación de empresas, eventos críticos en la actual situación económica. No indica el informe ejecutivo. Aunque no queda claro como se ha realizado la evaluación, supongo que en el caso de España esto ha significado la evaluación, respectivamente, de Red Tr@baja y la Ventanilla Única de la Directiva de Servicios. Son ambos casos de cooperación interadministrativa para resolver un evento vital, camino sin alternativa en nuestro país altamente descentralizado. La buena noticia es que en ambos casos se resalta la posición líder de nuestro país y el ejemplo de ambos como buena práctica. La mala noticia es que difícilmente podremos encontrar un caso similar alrededor de otro evento vital de ciudadano o empresa.

La evaluación de las adquisiciones electrónicas es también un reflejo de los esperado, que no siempre ha de ser totalmente positivo. España está a un buen nivel, que sin embargo es inferior al del año pasado. La causa de este estancamiento es obvia. A pesar de la existencia de una Plataforma de Contratación del Estado (PLACE), abierta por ley al uso por parte de todas las Administraciones Públicas, cada Administración (regional o local) se empeña en desarrollar su solución, ello lleva a una infinidad de soluciones que no todas implementan el ciclo completo de contratación, y que hace bajar la media global del indicador para España. 

Finalmente, resaltar también la valoración positiva que se realiza del portal nacional de servicios, 060, que se incluye entre las soluciones líderes en usabilidad, orientación al usuario y modo de empaquetar servicios. Resulta quizás lo más sorprendente de la evaluación de la Comisión Europea, aunque lo mismo era apuntado el año pasado, por el escaso conocimiento y valoración del mismo en nuestro país. El contraste entre la opinión de la evaluación de la Comisión y la opinión generalizada en nuestro país, es un asunto que daría par un largo post. Mi opinión personal, es que la evaluación de la Comisión refleja lo que podría ser (un punto único de servicio) y la opinión generalizada en España refleja lo que es (un intermediario de difícil encaje en nuestra organización administrativa atomizada).

En definitiva, con sus luces y sus sombras, el Gobierno Electrónico sigue progresando en nuestro país, lo que hace falta es que sepamos (y los presupuestos nos dejen) mantener el ritmo.

El Modelo Post Burocrático y las Gestión de las TIC en las AAPP

Si algo es de envidiar a los británicos, es la capacidad para definir todos y cada unos de los aspectos de los modelos de Administración Pública que tratan de poner en marcha los sucesivos gobiernos, apoyándose en una miriada de think-tanks de la más diversa índole. El modelo PBA (Post-Burocratic Age) incluido en la visión de "Big Society" del gobierno de coalición actual no es una excepción, y recientemente encontré un interesante documento denominado "Better for less. How to make Government IT deliver savings". El documento pretende resumir cuál es el marco en que debe abordarse el uso de las TIC dentro de una Administración Pública PBA.

El documento es una lectura imprescindible, más teniendo en cuenta la futura y previsible extensión de la ola conservadora a nuestro páis. Si bien parte de premisas erroneas se pueden obtener interesantes conclusiones para la innovación de cómo hacemos frente al uso de las TIC en las AAPP. Aclaro lo de las premisas erroneas. En primer lugar, dudo que sea viable un modelo extremo de PBA de Administración Pública, siempre es necesario la existencia de una jerarquía y el establecimiento de unos objetivos en una organización politizada (y eso es lo que somos). En segundo lugar, no creo cómo afirma el texto que el problema de la falta de mejoras de productividad en las AAPP tras una decada de inversiones TIC se resuelva exclusivamente replanteando como realizamos la adopción de las TIC en las AAPP. Son necesarios cambios organizativos que no se abordan (e.g. reducción de horarios de ventanillas o prohibición paulatina del uso de papel).

Si es cierto, sin embargo, que un mayor partido al empleo de las TIC podría obtenerse, y que el eje de dichas mejoras radica en cómo compramos y las normas qué para ello establecemos. En general en toda AAPP, no sólo la Británica y la Española, tal y como dice el documento "There is no effective centralisation, nor is localisation accepted - we have, instead, the worst of both worlds." O lo que es lo mismo, no aceptamos que otros nos impongan sus soluciones y además tratamos siempre de partir de cero. Ello sólo se evita con estructuras de gobernanza más fuertes (crítica la debilidad del CIO Council de UK), con lo cual coincido, aunque me resulta contradictorio con la filosofía PBA. La revisión de los procedimientos de compras TIC, tendiendo a la adquisición modular para ir construyendo a partir de éxitos en medio plazo, es quizás otra reforma necesaria.

Otro problema que acertadamente plantea es la falta de aceptación por las AAPP (no de modo abstracto, sino por todas y cada unas de sus unidades) de su falta de especificidad en lo relativo a las TIC. Embarcarse en costosos procesos de customización (algunos repetidas veces por distintos actores) antes de hacer uso de cualquier producto, no aceptar mecanismos de identificación de terceros (e.g. bancos) o establecer normas de seguridad propias, son algunos de los ejemplos que se mencionan. Una mayor comoditización de las TIC es precisa, pero no entendida esta como un mero outsourcing, sino como una reutilización generalizada de éxitos internos de las AAPP en otros departamentos. Ello requeriría una aproximación más modular a las soluciones, y la construcción de lo complicado a partir de lo simple ya validado.

Open data, open source, open standards, open markets. O como la apuesta por lo abierto lleva a un menor coste de las TIC para las AAPP, a una menor dependencia de un conjunto reducido de suministradores.

El modelo para la solución de los problemas enunciados y otros es denominado ILC (Innovation, Leverage, Commoditation). Desarrollar la innovación en pequeñas dosis sin pedir permiso, para apalancarse sobre ella mediante la agregación de soluciones y construir mediante la comoditización de lo probado las soluciones a los grandes problemas.

La descentralización radical de la resolución de los problemas, bajo unos estándares desarrollados desde el centro, permitiría realizar la agregación de componentes dentro de una nube de servicios apoyado en arquitecturas orientadas a servicios. Nada nuevo, ya figura una teorización similar en la Declaración de Malmö, pero la que da un marco práctico de gobernanza de cuatro niveles: Dirección, Financiación, Monitorización, Implementación.

Consumo colaborativo en las #aapp

La crisis ha acelerado el proceso de la reforma de las Administraciones Públicas en el Estado Español. De modo quizás menos mediático que la reforma laboral o de las pensiones, pero en ello está el Gobierno, y para ello pone también la oposición de uno y otro signo sus ideas encima de la mesa. En general, el foco es puesto en el reparto competencial y cómo este es ejecutado, dejando orillado técnicas detalladas sobre la optimización del uso de recursos.

Quizás en el uso de las TIC por las AAPP es dónde más se ha hablado de la optimización de recursos. Toda una industria anda ansiosa por captar negocio perdido y el concepto de cloud-computing estoy convencido que ha llegado a la mesa de más de un alto responsable político. No es mala idea la creación de una nube administrativa de recursos tecnológicos aunque, cómo justifique hace tiempo, dicha nube nunca debiera ser un recurso externalizado. La externalización no aportaría ganancias de eficiencia y sería un error estratégico.

Las técnicas aplicables a la gestión de recursos TIC son susceptibles de ser aplicadas a otros recursos, tanto físicos como humanos. Un consumo colaborativo de recursos entre las AAPP introduciría ganancias de eficiencia a laro y medio plazo, evitaría una continua expansión de las Administraciones y optimizaría el uso de los recursos existentes. La implementación del consumo colaborativo requeriría:

• Planificación coordinada de actividades que requiriesen recursos similares, haciéndolo en campañas no coincidentes en el tiempo
• Utilización sucesiva de recursos, habilitando la cesión recursos materiales no necesarios por más tiempo a otras Administraciones extendiendo su ciclo de vida 
• Compartir recursos como preferencia, pensar en el diseño de una prestación o servicio cómo realizarla no sólo contando con recursos propios sino apoyándose en recursos de otras Administraciones

Ello requeriría el diseño de un mercado interno de recursos entre las AAPP que permitiera la prestación de servicios cruzados, también implicaría incentivar a quien gestiona los recursos  a compartirlos mediante una evaluación del desempeño de sus unidades que incluyera una justificación del uso de los mismos y los objetivos alcanzados con ellos. En el caso de los recursos humanos, el mercado interno de recursos apoyado sobre el teletrabajo permitiría una deslocalización a nivel nacional del conocimiento más valioso (e.g. inspectores diversos, expertos en derecho, diseño de aplicaciones software, ...) que redundaría en una optimización del uso de los cuerpos superiores de la Administración y una reducción drástica de la asistencia externa. No es nada nuevo, es lo que hacen las multinacionales con los centros de excelencia.

Sencillo no es, no vamos a engañarnos. Pero mantener la calidad del servicio público con menos recursos sólo es posible con la optimización de lo existente, y la optimización siempre exige innovación y esfuerzo por llevarla a cabo.

Comentarios a borrador decreto contratación de #CLM

Estamos muy acostumbrados a reclamar derechos, pero menos a asumir obligaciones. De igual modo que es un derecho participar en la vida pública, debería ser una obligación participar en la medida de las posibilidades en aquellas ocasiones y temas que se pueda. Apostar por el Gobierno Abierto, no debe ser una mera postura estética, sino una actitud diaria. Es por ello, que en la medida de lo posible procura sacar algún tiempo para tomar parte en las ocasiones que Gobiernos de uno y otro signo, generalmente de uno más que de otro, plantean alrededor del uso de medios electrónicos en las Administraciones Públicas o relativos al desarrollo de la Sociedad de la Información. El Gobierno Abierto ha de ser un contrato social de aprendizaje continuo entre Gobiernos y Sociedad.

Y siempre se aprende. En la revisión del borrador de decreto de contratación de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, he descubierto que esta Comunidad Autónoma tiene el Decreto12/2010 que desarrolla la Ley 11/2007, y que incluye en su artículo 28 la obligación de someter a consulta pública por medios electrónicos los proyectos de disposiciones generales reglamentarias. Una prueba más de que hay más Gobierno Abierto del que parece, pero no sabemos darle a conocer.

Larga introducción, pero que creía necesaria. Vayan más sin más preámbulos los comentarios que he hecho llegar a la unidad promotora de la consulta pública sobre este borrador. Todos ellos, alrededor del uso de los medios electrónicos en la contratación que plantea el borrador de decreto.

• Artículo 4.2.d. No se clarifica cuales son las condiciones de reutilización de "repositorio de pliegos, documentos e información contractual". No establece si la información, además de reutilizable, estará en formatos estándar de acuerdo a la definición del ENI y se tendrán la condición de procesables de modo automatizado. Tampoco está claro que parte de esta información será reutilizable, y al menos el acceso a parte de ella está sometida a tener la condición de interesado (ver artículo 20).

• Artículo 17. Dada la cantidad ingente de contratos menores, la exceptuación de las inscripción  de menores resta un alto valor público al Registro de Contratos, tanto a efectos estadísticos como de posible promoción de medidas de transparencia administrativa. Dado el uso de medios informáticos para la implementación del registro, la obligatoriedad de su inscripción para las unidades promotoras no supondría un exceso de carga para ellas.

• Artículo 20. Dado la condición de contribuyentes de los ciudadanos y su derecho a conocer en aquellos aspectos no protegidos por las limitaciones del derecho de acceso cómo se emplea sus aportaciones al horario público, la limitación del acceso electrónico al Registro de Contratos a la ambigüa condición de interesado supone una limitación a la "transparencia" anunciada en el título del Borrador de Decreto. Dicha limitación al acceso, sometida además a la validación administrativa, es poco entendible estando accesibles los datos por medios elecrónicos en virtud del artículo 17.

• Capítulo V. En la introducción se dice que el Portal de Contratación dará cabida al perfil del contratante. Efectivamente, la información enumerada en el artículo 21 satisface los requisitos de información que para el mismo establece la Ley 30/2007, sin embargo no hace uso del término "Perfil del Contratante", que daría más consistencia al artículo.

Avanzando en el #egov: La visión de la #OECD

De vez en cuando, navegar por la web de la OECD reporta beneficios intelectuales. Tope el otro día con la información sobre el evento e-leaders, celebrado en Octubre 2010 organizado por la OECD. El evento reunió a responsables de políticas de Gobierno Electrónico de los Estados miembros de la OECD, que debatieron alrededor de tres temas interesantes:

• Cómo el Gobierno Electrónico favorece la eficiencia de las Administraciones Públicas
• Gobierno Abierto y Transparente
• Monitorización e indicadores del Gobierno Electrónico

No están disponibles todas las presentaciones ni documentos manejados en el evento, tampoco existe un detalle amplio de los debates (que siempre sería deseable), pero si lo está un breve presentación de conclusiones que merece la pena revisar. Son tres páginas, pero todas ellas sustanciosas.

La portada define con el título cuál ha de ser la misión del Gobierno Electrónico en estos tiempos de crisis: El puente electrónico hacia la reforma de las Administraciones Públicas. El reformismo ha de desplazar al conformismo (Jordi Sevilla dixit), y si queremos que el Gobierno Electrónico no se convierta en un mero canal de servicios difuminándose su potencial, los profesionales del mismo hemos de ser vanguardia en apoyar su uso para construir otra Administración Pública.

Cómo puede facilitar el Gobierno Electrónico la reforma de las Administraciones Públicas ocupa la segunda transparencia.  

• En primer lugar, siendo la plataforma de la nueva gobernanza pública. Sólo los medios electrónicos pueden manejar las complejas interacciones que requieren la búsqueda comunes de soluciones a los retos presentes, retos ante los que tanto mercado como sector público se muestran impotentes. Las webs de las administraciones públicas han de migrar de plataformas de servicios a plataformas de colaboración.

• En segundo lugar, siendo habilitador del cambio. El cambio que ha de venir de dentro y de fuera, el cambio de hacia un Gobierno postburocrático y postdemocrártico. Las redes colaborativas resuelven mejor los problemas que la tecnocracia jerárquica. La deliberación continua ha de sustituir a la participación puntual cada cuatro años.

• Finalmente, produciendo evidencias de su valor. Son muchos los enemigos del Gobierno Electrónico, los que quieren que la tecnología no pase de ser más que un canal. El Gobierno Electrónico ha de autodefenderse generando las pruebas de su eficiencia y efectividad.

Cómo realizar el desarrollo del Gobierno Electrónico, ocupa la última transparencia. Y su comienzo no puede ser mejor, reivindica su politización, involucrar a los líderes políticos siendo las mejores herramientas para el cumplimiento de sus programas. De igual modo es ineludible colaborar con terceros, empoderar a ciudadanos y empresas en el desarrollo del Gobierno Electrónico. Las mejores soluciones no siempre son las nuestras.

Pueden ser criticables otras orientaciones de la OECD, pero su visión del Gobierno Electrónico se consolida como una de las más acertadas.